Hoofdstuk 1 - De Problematiek

Mijn betrokkenheid bij dit onderwerp

Meewerken aan het verbeteren van de uitvoerbaarheid van beleid en de handhaafbaarheid van regelgeving is de raison d’être van mijn werk als bestuurskundig adviseur. Nadenken over de praktische en wetenschappelijke principes van het maken van uitvoerbaar beleid en handhaafbare regelgeving, behoort sinds mijn eerste baan als gemeenteambtenaar in 1969 tot de kern van mijn activiteiten. Bekwame ambtelijke chefs leerden mij het vak in de praktijk. Daarna verschafte het Instituut voor Staats- en Bestuursrecht van de juridische faculteit te Utrecht mij de ruimte om de bestuurskundige randvoorwaarden te verkennen voor het ontwerpen van uitvoerbaar beleid en handhaafbare regelgeving. Dat leidde begin jaren zeventig tot de eerste methodologische schetsen, die later de 'methode Klinkers' zouden gaan heten. Wat die methode met zijn standaarden voor uitvoerbaarheid inhoudt, is elders op deze website te zien. Alsook hoe die via de e-cursus Uitvoerbaar Beleid Maken kan worden geleerd en toegepast.

Project Naleving

Tijdens het ontwerpen van het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV-II, 1987-1989) conform de 'methode Klinkers', ontdekten wij dat Verkeer en Waterstaat specifieke uitvoerbaarheids- en handhavingsproblemen had. In het Actieplan ter uitvoering van dat SVV-II werden twee projecten opgenomen die in 1991 samensmolten tot het project Naleving, onder toezicht van de inspecteur-generaal van de Rijksverkeersinspectie, Jaap de Groot. Een projectteam, onder leiding van Ruth van Rossum, hanteerde de 'methode Klinkers' voor een diepgaande analyse van die problematiek. Tijdens dat werk bleek dat die niet beperkt was tot het beleidsterrein van Verkeer en Waterstaat, maar zich uitstrekte tot het gehele kabinetsbeleid: uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidsproblemen speelden in alle sectoren. Om die reden waren de uitkomsten van het project Naleving van Verkeer en Waterstaat van betekenis voor de gehele rijksdienst.

Dit project heeft in 1992 drie belangrijke producten opgeleverd.1

In de eerste plaats het zogeheten Ketenmodel. Dat maakt een onderscheid tussen beleid-regelgeving-uitvoering-handhaving-organisatie. Met deze indeling als analyse-instrument is een oorzakenanalyse van de handhaafbaarheidsproblematiek uitgevoerd. In de geschiedenis van de analyses van de werking van het Nederlandse openbaar bestuur is dit de eerste, en m.i. tot nu toe meest grondige, beschrijving van de oorzaken en achtergronden van het ontstaan van onuitvoerbaar beleid en niet-handhaafbare regelgeving. Een uitvoerige, schematische weergave daarvan volgt hierna.

In de tweede plaats produceerde het project Naleving een Checklist voor resultaatgericht beleid. Deze is in 1996 omgebouwd tot de zogeheten uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets (U&H-toets), die vervolgens door het kabinet in 1998 is opgenomen in de zogeheten Aanwijzingen2 voor de regelgeving. Vanaf 1996 is deze toets verplicht voor nieuwe wetten en algemene maatregelen van bestuur. Uit een evaluatie van 20023 is echter gebleken dat departementen nauwelijks van deze in de Aanwijzingen opgenomen U&H-toets gebruikmaken omdat ze te weinig bruikbaar en onvoldoende sturend zou zijn. Allengs hebben diverse ministeries hun eigen U&H-toetsen ontwikkeld.

In de derde plaats heeft het project Naleving een aantal tot dan toe min of meer onbekende woorden voortgebracht, die daarna zo hun eigen leven zijn gaan leiden. Ik noem er een paar: beleidsepidemie, uitvoeringsinfarct, handhavingsdepressie, organisatiewoekering, onvoldoende aandacht voor eigen verantwoordelijkheid in de samenleving4, onvoldoende aandacht voor procesmatige samenhangen, onvoldoende aandacht voor de internationale dimensie, onvoldoende aandacht voor communicatie met de samenleving, onvoldoende aandacht voor samenwerking tussen beleid en uitvoering, onvoldoende aandacht voor deskundigheid en kennis, onvoldoende aandacht voor eigen verantwoordelijkheid binnen de eigen organisatie, onvoldoende aandacht voor onbetreden paden, onvoldoende aandacht voor de oorzakelijke samenhang en cumulatieve effecten binnen de nalevingsproblematiek.

Nu volgt een verhandeling over de oorzaken van de onuitvoerbaarheid van beleid en de niet-handhaafbaarheid van regelgeving, zoals gezien door de ogen van het project Naleving.

Het Ketenmodel in een eenvoudige weergave

Het Ketenmodel gaat uit van de onderlinge verbondenheid, en kwalitatieve afhankelijkheid, van vijf zaken: beleid-regelgeving-uitvoering-handhaving-organisatie. In het project Naleving gaven wij dat weer in onderstaande tekening. De pijlen van links naar rechts en van rechts naar links betekenen: zit er bij het ontwerp van het beleid iets fout, dan vind je dat in verhevigde mate terug bij de volgende schakels; fouten, en daardoor problemen, cumuleren per schakel.

1.3_Ketenmodel

Analyse via de 'methode Klinkers'
Met behulp van de 'methode Klinkers' analyseerden we elke schakel op zichzelf, en de causale relaties tussen de vijf schakels. Zeer kort gezegd hield dat in dat we sleutelfiguren uit de vijf werelden van beleid, regelgeving, uitvoering, handhaving en organisatie hebben geraadpleegd over hun inzichten in de specificiteit van de problematiek per schakel, op hun onderliggende oorzakelijke complexen en op de causale relatie tussen die schakels.

Totaaloogst van de analyse

Kort samengevat staat de totaaloogst van de analyse, verdeeld over de schakels van het Ketenmodel, in onderstaande tekening. Het is belangrijk dat u begrijpt dat de pijlen van beneden naar boven en van links naar rechts duiden op causaliteit. Bij de straks volgende plaatjes per schakel zijn de pijlen van onder naar boven in tekst te volgen.

Ketenmodel_project_Naleving

Oogst van de analyse van de schakel beleid

Nu zoom ik in op de oorzakelijke complexen binnen de samenstellende bestanddelen van het Ketenmodel. Eerst de schakel beleid.
Voor een goed begrip daarvan dient u dit te lezen van onder naar boven. De diepstliggende oorzaken werken in lagen naar boven toe, naar het symptoom. Het ritme is dus: oorzaak > gevolg = oorzaak > gevolg = oorzaak > gevolg, tot u uiteindelijk op de bovenste laag, het symptoom zelf, bent gearriveerd.
Wat in de schakels staat is niet bedacht door het projectteam Naleving, maar komt rechtstreeks uit de rijkdom van ervaringen en opvattingen van de geraadpleegde sleutelfiguren.

Probleemveld_Beleid 

Oogst van de analyse van de schakel regelgeving

Probleemveld_Regelgeving


Oogst van de analyse van de schakel uitvoering

Probleemveld_Uitvoering


Oogst van de analyse van de schakel handhaving

Probleemveld_Handhaving

Oogst van de analyse van de schakel organisatie

Probleemveld_Organisatie

Samenvatting

Hierboven hebt u kennisgemaakt met een unieke analyse van de causale achtergronden van niet-uitvoerbaar beleid en niet-handhaafbare regelgeving. Het unieke zit niet alleen in de wijze van totstandkoming van de analyse, namelijk via de interactieve methode die borg stond voor een raadpleging van professionals, maar ook in de tijdsdimensie: 1991-1992. De ellende als gevolg van het scheiden van beleid en uitvoering en het wegknippen van de natuurlijke verbindingen/interfaces daartussen, is toen door Verkeer en Waterstaat onderkend en in kaart gebracht.

Hoewel het project Naleving de, door het kabinet Lubbers III geaccordeerde, departementale Uitvoerbaarheids- en Handhaafbaarheidstoets (U&H-toets) heeft opgeleverd, laat de praktijk zien dat het daarna alleen maar erger is geworden. Vanaf medio jaren negentig toont een stroom nota’s, rapporten en studies dat, ondanks alle inspanningen tot verbetering van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid (en evaluaties van die inspanningen), de signalen over gebreken daarin alleen maar toegenomen zijn. In Hoofdstuk II ga ik daar verder op in.

Het toenemen, in plaats van afnemen, van deze problematiek heeft mede te maken met een combinatie van twee andere zaken. Een van de negatieve effecten van deze ontwikkeling is een toenemend risicomijdend gedrag in de rijksdienst. Dat, gevoegd bij de nagenoeg geheel afwezige kennis van de wetenschappelijke en praktische principes van uitvoerbaar beleid maken, en van handhaafbare regels, is vele malen sterker gebleken dan welke U&H-toets dan ook. Waar geen enkele uitvoerder aan de basis van de samenleving (onderwijzer, verpleegster, brandweerman, politieagent, arts et cetera) het vak mag uitoefenen zonder opleiding en diploma, is het tot de dag van vandaag aan ambtelijke en politieke beleidsmakers toegestaan beleid te ontwerpen zonder daartoe educatief gelegitimeerd te zijn. In Hoofdstuk IV kom ik daarop terug.

Ga naar Hoofdstuk II.
________________________________________
1. Zie voor een beschrijving daarvan E.R.C. van Rossum en P.J. Quartero, Pathologie van de Naleving, in Beleidsanalyse 1993, nr. 2. In de e-cursus Uitvoerbaar Beleid Maken vindt u gedetailleerde informatie over de opbrengst van het Project Naleving.
2. Ministerie van Algemene Zaken 1998. Regeling van de minister-president van 19 februari 1998, nr. 98MOO1 974. Houdende de derde wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving, aanwijzing 256, Den Haag, Staatscourant nr. 45.
3. I.E.M. de Vries, Evaluatie instrumentarium Uitvoerings- en Handhavingstoets, Amsterdam 2002, Dijk 12 beleidsonderzoek.
4. Pas na 2000 is dit onderwerp goed gaan leven. Het is een onderdeel van het waarden- en normendebat, geïnitieerd door het kabinet Balkenende I. Het maakt ook nadrukkelijk deel uit van de rapportage van de Nationale Conventie in oktober 2006 en van het Regeerakkoord 2007.