Hoofdstuk 4 - De Remedie

Inleiding

De terugvaloptie ligt besloten in de techniek van het ontwerpen van beleid en regelgeving en is om die reden een kwestie van ambtelijke deskundigheid en verantwoordelijkheid. En dat is goed. Als het erop aankomt zijn het de ambtenaren die het land bijeenhouden. Let wel, de terugvaloptie is een vorm van symptoombestrijding zolang de werkelijke oorzaak van de uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidsproblematiek, namelijk het gebrek aan politiek vakmanschap, niet is opgelost. En omdat er geen staatsrechtelijke instrumenten bestaan om politiek vakmanschap in het parlement te garanderen, zullen we het moeten doen met deze vorm van symptoombestrijding.

De rapporten over uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid schieten tekort

Met respect voor de wijsheid en kundigheid van de opstellers van de in Hoofdstuk II besproken rapporten meen ik dat ze tekortschieten. De grondoorzaak daarvan is overigens eenvoudig. De schrijvers bevinden zich qua carrière allemaal aan de beleids- en regelontwerpende zijde van het overheidsspectrum. Voor zover mij bekend heeft geen van hen een loopbaan van tientallen jaren in de uitvoering en de handhaving gehad. Noch houden zij zich al een carrièrelang systematisch met deze materie bezig. Wat zij daarvan weten en vinden, is hen zijdelings toegekomen. En beslaat slechts een partieel aspect van hun bezigheden.

Daarom missen zij een vitaal besef van en inzicht in de essentie van de problematiek. De bedoelingen zijn weliswaar goed en oprecht, maar de analyses vertrekken alle vanuit het centrum van de macht en gaan niet ver genoeg. Er is geen enkele analyse die vertrekt vanuit de burger, de handhaver of de uitvoerder zelf. Tijdens het wordingsproces van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) heb ik in 2004-2005 een aantal malen aan politieke en ambtelijke vertegenwoordigers van gemeenten gevraagd of zij, als ze daartoe door het kabinet zouden zijn uitgenodigd, zo’n zelfde Wmo gemaakt zouden hebben in antwoord op de problematiek die volgens het kabinet moest worden opgelost. De reactie was steeds hetzelfde: ‘in geen honderd jaar zouden wij zelf zoiets ontworpen hebben.’ Als je de mensen die het echte werk moeten doen vraagt om zelf aan te geven wat ze daarvoor nodig hebben, krijg je een andere analyse dan wanneer je vertrekt vanuit het gezichtspunt van de besluitvormer.1 Het is om die reden dat ik in Hoofdstuk II te kennen gaf het te betreuren dat de commissie Hoekstra om praktische redenen de decentrale overheden buiten haar onderzoek heeft gelaten. Juist dáár ligt een grote bron van kennis en wijsheid over wat er werkelijk aan de hand is met de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.

Door het door mij beweerde vitale gebrek aan inzicht in de besproken rapporten falen de aanbevelingen van de analyses en keert het thema van de niet-uitvoerbaarheid en niet-handhaafbaarheid steeds weer terug op de agenda. Niemand kan er een finaal punt aan breien. En daarom ook voegt elk volgend rapport meer zorgelijkheid over dat verschijnsel toe, totdat nu zelfs in 2007 personen van onweerlegbaar gezag, balancerend op de rand van politieke correctheid, het gebrek aan politiek vakmanschap van het parlement aan de basis van de problematiek situeren.

Niet alleen missen de in Hoofdstuk II besproken rapporten een vitaal inzicht in de essentie van de uitvoerbaarheidsproblematiek, ook methodologisch schieten ze tekort. Ze beschrijven de problematiek met vaardige pen, maar dat is geen methodische benadering van het onderwerp.

Ik hoop met het navolgende deze stellige en boude uitspraken te kunnen legitimeren. Zo niet, dan verwacht ik dat anderen met betere feiten en argumenten de mijne falsifiëren.

Tekortkoming 1: geen aandacht voor het Ketenmodel van het project Naleving

De enige methodische benadering van de problematiek van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid is, voor zover mij bekend, gedaan door het in Hoofdstuk I uitvoerig beschreven project Naleving van Verkeer en Waterstaat in 1991-1992. In dat project, dat – anders dan de in Hoofdstuk II besproken rapporten – nadrukkelijk vertrok vanuit het gezichtspunt van uitvoerders en handhavers:

a. zijn de schakels beleid-regelgeving-uitvoering-handhaving-organisatie zorgvuldig van elkaar onderscheiden;
b. zijn de samenstellende bestanddelen van elke schakel op zichzelf geïdentificeerd;
c. is de voorwaardelijkheid tussen de vijf schakels beschreven;
d. en is de causaliteit van de elkaar aanjagende problemen per schakel (verticaal), en tussen de schakels (horizontaal) geanalyseerd.

Voor een goed begrip hiervan wijs ik terug naar Hoofdstuk I.

Geen van de besproken rapporten geeft aan dat men dit project en zijn uitkomsten kent. Alleen insiders, waarschijnlijk al met pensioen, weten dat de in de context van enkele rapporten genoemde Tafel van Elf een verbasterd derivaat is van de Checklist van het project Naleving.

Het voorbijgaan aan het project Naleving is een gemiste kans om in de beginjaren negentig deze materie methodologisch verder uit te bouwen. Dit is een ernstige omissie, gevoegd bij het feit dat Justitie zijn krachtens de nota Zicht op wetgeving (1991) opgedragen taak, namelijk leidinggeven in de gehele rijksdienst aan het toetsen van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid als codificerend normatief element voor alle wetgeving, al in 1993 heeft neergelegd.

Ik ben geen centralist. Maar deze materie, waarvan nu duidelijk is geworden dat haar ernst zelfs de parlementaire democratie ter discussie stelt, had toen al door Justitie herkend en erkend kunnen en moeten worden als van de hoogste importantie. Een zaak die terecht in de nota Zicht op wetgeving een leidinggevende en normatieve taak aan Justitie oplegde. Een taak die Justitie al na twee jaar afwees. Ogenschijnlijk omdat het directoraat-generaal Wetgeving het voor de kwaliteitseisen, waaronder die van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, voldoende vond om ze als ‘algemene gezichtspunten’ te zien, in plaats van als gecodificeerde normen. In mijn beleving van de ontwikkelingen in die tijd was het werkelijke motief echter dat Justitie de strijd met de afzonderlijke vakdepartementen niet aandurfde en geen zin had om in een gevecht met en tussen onpeilbaar diepe kokers ten onder te gaan.

Zij die de materie van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid ten gronde willen bestuderen, zullen de draad in deze historische context moeten oppakken. Dus in de combinatie van a) verzaking van een taak bij Justitie, b) de bijzondere aanpak door het project Naleving, en c) het vullen van het door Justitie getrokken gat, door de afzonderlijke departementen met hun eigen versies van U&H-toetsen, nadat de door het project Naleving ontworpen Checklist voor resultaatgericht beleid in de vorm van een eerste U&H-toets in de Aanwijzingen voor de regelgeving van de minister-president was opgenomen. Dat geen van de besproken rapporten zelfs maar een poging doet om een collectief geheugen op te bouwen over het complex van factoren waaruit deze problematiek begin jaren negentig is ontstaan, zie ik als de belangrijkste tekortkoming van die studies.

Voor degenen die zich uitgedaagd voelen lijkt het me overigens van belang om ook de nota Gedogen in Nederland2 van het ministerie van Justitie uit 1996 aandachtig te bestuderen. Persoonlijk interpreteer ik die nota als een rookgordijn dat Justitie moest optrekken om de negatieve effecten, door de verzaking van zijn opdracht uit Zicht op wetgeving (1991), te maskeren. Om welke reden dan ook vond men het al in 1993 niet langer nodig om rijksbreed leiding te geven aan uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid als normatief aspect voor alle wetgeving. Snel stapelde zich tussen 1991 en 1996 een aantal handhavingsproblemen op als gevolg waarvan de bestuurspraktijk even snel moest overstappen op gedoogbeleid. Om dit kwalijke proces te legitimeren ontwierp Justitie in 1996 een beleidsnota die in het teken stond van de aanvaardbaarheid van gedoogbeleid. Daarbij maakten de opstellers van de nota dankbaar gebruik van het in het strafrecht bekende opportuniteitsbeginsel: het Openbaar Ministerie kan besluiten tot vervolging van strafbaar gedrag, maar is daartoe niet verplicht. Vandaar was het een kleine stap om gedogen als een betrekkelijk normale zaak aan te merken. Strikt genomen legitimeerde deze nota Gedogen in Nederland de inmiddels uit de hand gelopen gedoogpraktijk met een – uit de nood geboren, maar door Justitie als een der ouders zelf verwekte – formalisering daarvan.

Ik vraag me af wat er, behalve dan een gebrek aan politiek vakmanschap in de Tweede Kamer, in een democratische rechtsstaat erger is dan dit? Een ministerie van Justitie dat zich in 1991 tot taak rekent om voor de gehele rijksdienst de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid als normatieve maatstaf voor alle wetgeving te hanteren, dat in 1993 daarvan afziet, dat de gedoogpraktijk zienderogen ziet groeien en vervolgens in 1996 vaststelt dat daarmee eigenlijk weinig aan de hand is, omdat men nu eenmaal bij het opstellen van wetten niet alle situaties kan voorzien.

Ik realiseer me dat ik met deze interpretatie de nota Gedogen in Nederland in een kwalijk daglicht plaats. De nota zegt immers voortdurend dat het de bedoeling is grenzen aan gedogen te stellen. Maar wie het stuk goed leest, komt tot de conclusie dat het met toverformules als ‘evenwichtige rechtshandhaving’, ‘prioriteitsstelling’, ‘capaciteitsgebrek’, ‘afweging van belangen’, ‘overwegingen van doelmatigheid’, ‘overmachts- of noodsituatie’, ‘mechanische wetshandhaving kan leiden tot schending van rechtsbeginselen’, ‘evenredigheid tussen doel en middel’, ‘handhaving kan verschillen per beleidsterrein en per norm’ et cetera, niet alleen het gedoogbeleid sanctioneert, maar vooral zijn ontstaansgeschiedenis achter een façade verbergt. Terwijl de inzet was het stellen van grenzen aan gedogen en gedogen slechts in uitzonderingsgevallen toestaan, bevat Hoofdstuk 9, met de titel ‘Grenzen aan gedogen’, een zodanige reeks uitzonderingsgevallen dat daaronder de gehele bestuurspraktijk van de decentrale overheden valt.

Ik laat me graag overtuigen dat ik het verkeerd zie. Maar tien jaar na dato ken ik geen feiten of argumenten die mijn kijk op deze zaak hebben kunnen veranderen of nuanceren. In januari 1997 heb ik gemeend het ministerie van Justitie over deze zienswijze te moeten informeren, adviserend om de nota Gedogen in Nederland te toetsen aan de inzichten van de bestuurspraktijk van de decentrale overheden. Het korte antwoord in maart 1997 had het karakter van: ‘dat vinden wij niet nodig.’

Tekortkoming 2: geen besef van de voorwaardelijkheid tussen de schakels

Alle rapporten die daarna over deze materie zijn verschenen, klutsen de vijf schakels (beleid-regelgeving-uitvoering-handhaving-organisatie) door elkaar. Zij zijn niet expliciet over de samenstellende bestanddelen per schakel, noch over de te respecteren voorwaardelijkheid tussen die schakels. Bij de commissie Hoekstra komt het wel heel eventjes aan de orde.3 Zij stelt terecht (p. 16) dat aan het creëren van wetgeving een belangrijke voorvraag voorafgaat, namelijk of er geen andere instrumenten bestaan om een kennelijk probleem op te lossen. Dit brengt de commissie tot het standpunt dat het van groot belang is dat wetgevingseenheden in een vroeg stadium worden betrokken bij het proces van beleidsvorming dat aan wetgevend denken en handelen voorafgaat. Op p. 38 herhaalt de commissie dit punt, onder verwijzing naar gesprekken die zij voerde met uitvoerende en handhavende instanties. Van hen hoorde zij nog eens dat het van grote importantie is dat men al in de beleidsfase bij de zaken betrokken zou moeten worden en dat dit lang niet altijd plaatsvindt.

Tekortkoming 3: geen besef van ‘genetische overerving’

De opvattingen van de commissie Hoekstra zijn volkomen juist. Wat hier echter ontbreekt, is een verdergaande analyse van het waarom van dergelijke observaties. Hoe komt het dat uitvoerders en handhavers stellen dat betrokkenheid bij de ontwerpfase van wetgeving een te laat station is en dat inschakeling reeds moet plaatsvinden bij de voorvragen, bij vragen van beleidsmatige aard? Dat komt door een moeilijk te beschrijven proces van wat ik zou willen noemen ‘genetische overerving’: alles wat in de context van de beleidsvraag niet helemaal goed zit, of soms zelfs helemaal niet goed zit, vindt men in versterkte mate terug in de daarna volgende schakels van regelgeving, uitvoering, handhaving en organiseerbaarheid. Er speelt zich in de opeenvolgende schakels zoiets af als ‘overerving van tekortkomingen’. Daarbij gaat het niet alleen om de overerving als zodanig, maar met name ook over het versterkende karakter daarvan. Eén fout in de ontwerpfase van het beleid vindt men als twee fouten terug in de ontwerpfase van de daarna volgende schakel regelgeving. Als vier fouten in de schakel uitvoering. Als acht in de schakel handhaving en als zestien in de schakel organisatie. Uitvoerders en handhavers begrijpen dat van nature. Beleidsmakers niet.

In die schakel organisatie komt dus alle ellende in versterkte mate samen. Als men dat begrijpt, dan begrijpt men ook de juistheid van de volgende aanbeveling uit het rapport Handhaven en gedogen van de Algemene Rekenkamer uit 2004 (p. 52):
“Aanbeveling 8: Maak expliciet welke handhavingstaken gegeven de capaciteit kunnen worden uitgevoerd. Als de capaciteit van de handhavende instantie(s) ontoereikend is om te voldoen aan de taken die de politiek vaststelt, moeten zij en het verantwoordelijke departement dit expliciet maken en aangeven welke keuze(s) ze binnen de bestaande capaciteit maken.”

Te hoge politieke aspiraties lopen altijd stuk op het gebrek aan middelen bij de uitvoering. Onder middelen zijn onder meer te verstaan: balans tussen bevoegdheden en verantwoordelijkheden, cultuur van de organisatie, kwantiteit en kwaliteit van het personeel, werkvormen, budget, tijd, apparatuur. Met andere woorden: wat men in de eerste schakel beleidsmatig als politiek gewenst formuleert, hoort men door te rekenen op zijn instrumentele consequenties in de laatste schakel om de organiseerbaarheid van de ambitie – al dan niet via herallocatie van middelen – realiseerbaar te maken. Op zichzelf is dat een bekend gegeven. Wat ontbreekt, is voldoende inzicht in het onzichtbare proces van versterkte ‘verellendiging’ dat zich tussen de vijf schakels voltrekt wanneer er in schakel 1, de beleidsontwikkeling, iets fout zit. Het is dat proces dat onder meer leidt tot wat ik eerder uit de Visitatiecommissie Hoekstra citeerde: “Dit resulteert niet zelden in regelgeving die gevoelig is voor geschillen, juridisch moeilijk toepasbaar en financieel kostbaar om uit te voeren.”

Voor een verklaring van dat multipliereffect moeten we een uitstapje maken naar het terrein van de cybernetica. Overigens ultrakort. Om een beoogd resultaat te bereiken moet een beleidsvoerder durven op pad te gaan, in staat te zijn een afwijking van de voorgenomen koers te herkennen, en die afwijking ongedaan te maken. Dat heet negatieve feedback, het universele, voor alle mensen en voor alle tijden geldende doelvindingsmechanisme. Als men echter een fout op dat traject niet herkent en ongedaan maakt, ontstaat bij een volgende beslissing een versterking van de reeds plaatsgehad hebbende afwijking. Dat heet positieve feedback. Dan raak je als het ware steeds verder van huis. Dat is het multipliereffect, en dat is het ergste wat een beleidsmaker kan overkomen.

Een beleidsmaker die niet in een proces van positieve feedback wil geraken, moet drie dingen weten: vanuit welke ongewenste situatie vertrekt hij? Dat vereist een gedeelde perceptie van een ongewenste situatie, waarbij ‘gedeeld’ betekent dat iedereen die erbij betrokken moet worden er ook daadwerkelijk bij betrokken is. Ten tweede een gedeelde perceptie van de gewenste situatie. Ten derde een gedeelde perceptie van het traject tussen de ongewenste en de gewenste situatie. Hoe deze drie hoekstenen voor resultaatgericht beleid en wetgeving vorm en inhoud moeten krijgen, kan ik hier niet extensief behandelen. Daarvoor verwijs ik naar de 'methode Klinkers'.

Tekortkoming 4: men weet niet wat ‘tijdigheid’ inhoudt

In de besproken rapporten is het gebrek aan tijdige betrokkenheid van uitvoerders, handhavers en burgers, de kern van de kritiek. Niemand echter formuleert het precieze tijdstip van de vereiste tijdigheid. Ook met de alom onderschreven opvatting ‘zo vroeg mogelijk in het proces van beleidsontwikkeling’ is tijdigheid niet duidelijk geïndiceerd.

De startnotitie als opvolger van de U&H-toets
De commissie Hoekstra zoekt het antwoord in het fenomeen ‘startnotitie’, een product van het advies van haar voorganger, de Visitatiecommissie Grosheide. Zoals al opgemerkt, is een startnotitie een document ter verantwoording van de keuze om door middel van regelgeving een probleem aan te pakken. Daarnaast fungeert zij als een plan van aanpak voor het wetgevingstraject zelf. Waar de commissie Grosheide de startnotitie plaatst aan de voorkant van wetgeving, ziet de commissie Hoekstra het belang van een dergelijk document vooral om antwoord te geven op de voorvraag, namelijk waarom wetgeving? En daarmee plaatst zij de startnotitie in een ietwat vroegere fase, namelijk in die van de beleidsontwikkeling. Het is vanzelfsprekend dat de commissie Hoekstra daaraan de conclusie verbindt dat zij die over een eventueel wetgevend traject moeten gaan nadenken, dan al bij zo’n beleidsmatig georiënteerde startnotitie betrokken moeten worden.

Hoewel ik dat graag onderschrijf, is ook hiermee nog niet duidelijk op welk moment die betrokkenheid precies moet plaatsvinden. Om daarover helderheid te geven, ga ik kort in op een tweetal startnotities, een van Onderwijs en een van Verkeer en Waterstaat. Voordat ik dat doe, zijn twee observaties van belang.

Ten eerste. In de nota Handhaven en gedogen van maart 2004 zegt de Algemene Rekenkamer het volgende (p. 33) “Sinds 1996 zijn uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoetsen verplicht voor nieuwe wetten en algemene maatregelen van bestuur die gevolgen hebben voor de handhaving. Eind 2002 is geëvalueerd4 hoe de departementen gebruik hebben gemaakt van de ‘U&H-toets’ die het Ministerie van Justitie hiervoor heeft ontwikkeld.5 Uit de evaluatie blijkt dat departementen nauwelijks van de U&H-toets gebruikmaken, omdat ze te weinig bruikbaar en onvoldoende sturend zou zijn. Departementen hebben ten dele een eigen instrumentarium ontwikkeld.” Ik heb al eerder aangegeven dat deze ontwikkeling het gevolg is van het besluit van Justitie in 1993 om af te zien van haar taak om de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid rijksbreed voor alle wetgeving als norm toe te passen. Elders op deze website kunt u aan de hand van een paar voorbeelden van U&H-toetsen zien hoe die van elkaar verschillen.

Ten tweede. Ik zie de komst van startnotities als een natuurlijke reactie op de heterogeniteit, c.q. onbruikbaarheid van de U&H-toetsen. Echter, omdat niemand tussen 1996 (het begin van die toetsen) en 2002 (de evaluatie van hun betrekkelijke onbruikbaarheid) en 2004 (het oordeel daarover van de Algemene Rekenkamer) die zaak eens ten gronde bestudeerd heeft om, via een gecodificeerde norm, een level playing field voor die toetsen te ontwikkelen, wordt hun heterogeniteit, én betrekkelijke onbruikbaarheid, doorgetrokken naar hun opvolgers, de startnotities. Tegen die achtergrond moet men begrijpen wat de commissie Hoekstra bedoelt als die zegt (p. 15): “Het is niet zo dat alle ministeries hetzelfde model voor een startnotitie gebruiken.”

Twee startnotities nader bekeken
U ziet meteen wat de commissie bedoelt als u even doorklikt naar de twee hier nader te bespreken startnotities. Ik beperk me daarbij tot het plaatsen van kanttekeningen bij het begin van beide stukken.

De notitie over onderwijs begint met een Aanleiding en vervolgt dan met een Doel. De notitie over gevaarlijke stoffen begint meteen met een Doel. De Aanleiding heeft het karakter van een duiding dat er iets aan de hand is. In mijn terminologie is dat een probleemvermoeden, een indicatie dat er volgens een minister iets problematisch speelt waar misschien aandacht aan geschonken zou moeten worden. De startnotitie over gevaarlijke stoffen valt meteen met de deur in huis en stelt een doel, zonder aan te geven dat er iets loos is.

We hebben hier te maken met enkele systeemfouten. Voor de goede orde: een systeemfout is iets wat zo ernstig is, dat de daaruit volgende tekortkomingen niet meer in volgende fasen van het proces worden gecompenseerd.

Enkele systeemfouten
Men mag een beleidsstuk nooit met een doel beginnen. Toch gebeurt dat in de overgrote meerderheid van beleidsmatige notities. In de jaren zeventig is dat erin geslopen naar aanleiding van het werk van de Interdepartementale Commissie Beleidsanalyse (COBA), en sindsdien getuigt het in de administratie van goed denkwerk als men maar meteen begint met het formuleren van een doel, een visie of een missie. Het eerste, en enige, waarmee een beleid moet aanvangen, is met het formuleren van een of twee zinnen waaruit blijkt dat er iets aan de hand is, of, als er niet wordt ingegrepen, in de toekomst aan de hand zal zijn. Een zin zoals die indertijd werd uitgesproken door minister Melkert: ‘Volgens mij is er armoede in Nederland’. Dat is een probleemvermoeden. En dat is sterk genoeg geformuleerd om in actie te komen. Maar welke actie?

Na het onder woorden brengen van een probleemvermoeden moet men ophouden met schrijven. Elke zin daarna is een zin te veel. Waarom? Omdat meteen na de punt achter de laatste zin van het probleemvermoeden het moment is aangebroken om uitvoerders, handhavers en burgers erbij te betrekken. Dat is de enige actie die na een indicatie van een probleem mag plaatsvinden.

Ik ben begin jaren zeventig begonnen met het in kaart brengen van de wetenschappelijke en praktische principes die men moet hanteren zodra interactieve beleidsvorming nodig is. Gaandeweg heb ik geleerd dat het exacte moment van de te organiseren betrokkenheid op dat punt ligt: meteen nadat een gezagsdrager een uitspraak doet waarvan duidelijk is dat er iets loos is wat niet genegeerd mag worden.

Dus als de vraag rijst wat is ‘tijdigheid van betrokkenheid’ of wat is een ‘inschakelen in een zo vroeg mogelijk stadium’? dan is hier het antwoord: meteen na de formulering van het probleemvermoeden. Als die betrokkenheid en inschakeling later gebeuren, is dat een systeemfout met negatieve effecten die later in het proces niet meer kunnen worden gerepareerd. Elke stap die beleidsmakers alvast zetten na het probleemvermoeden snijdt de pas af voor een fundamentele inbreng van uitvoerders, handhavers en burgers. Zij hebben namelijk allemaal een ander referentiekader en dus een andere kijk op dat probleem. Samen tot een gedeelde perceptie van de ongewenste situatie komen is een axioma van beleidstechniek waaraan niet getornd mag worden. Anders wordt blijvende schade toegebracht aan het beleids- en daarna wetgevende proces.

Zoals eerder aangekondigd, kom ik daarom terug op een van de citaten uit de rapportage van de commissie Hoekstra: “Het is dan ook niet merkwaardig dat in de gesprekken een aantal keren is opgemerkt dat uitvoerende en handhavende instanties al in de beleidsfase betrokken zouden moeten worden omdat in die fase al belangrijke keuzes worden gemaakt. Overigens gebeurt dat soms ook. Gewezen wordt daarbij op het mogelijke nadeel dat het onderwerp in die fase nog onvoldoende is uitgekristalliseerd om een oordeel over uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid te kunnen geven.” De eerste zinnen zijn goed. Een systeemfout zit echter in de laatste zin, namelijk de veronderstelling dat het een nadeel zou zijn om uitvoerders bij de beleidsfase te betrekken terwijl er nog geen uitgekristalliseerde visie op tafel ligt. Niets is schadelijker voor het creëren van uitvoerbaar beleid dan uitvoerders c.s. pas erbij te betrekken nadat de beleidsmakers al een visie hebben uitgekristalliseerd.

Beleidsmakers zijn verslaafd aan het maken van een uitgekristalliseerde visie op het door henzelf geformuleerde probleemvermoeden. Loslaten of voorwaarts gaan in onzekerheid kunnen ze niet. Zij willen niet en zij kunnen niet een wellicht onaf, aarzelend, tastend en zoekend probleemvermoeden in de kring van uitvoerders, handhavers en burgers leggen en ze dan vragen: “Hoe kijken jullie tegen dat probleem aan? Welke nuances zien jullie daarin? Waar zit volgens jullie de pijn en de rottigheid? Waar komt volgens jullie dat probleem vandaan?” Nee, beleidsmakers denken – overigens oprecht en met de beste bedoelingen – dat het geen pas geeft uitvoerders, handhavers en burgers te benaderen met een probleemvermoeden dat niet reeds in een aantal pagina’s van allerlei kanten (de kanten van de beleidsmakers) is belicht en van oplossingsrichtingen is voorzien. Beleidsmakers beseffen niet wat voor een hartgrondige hekel uitvoerders, handhavers en burgers daaraan hebben, en als reactie daarop meestal hun schouders ophalen: ‘het is toch allemaal al bekokstoofd; als ze het zo goed weten, waarom vragen ze het dan nog eens aan ons’?

Met het schrijven van een uitgekristalliseerde visie na het uiten van een probleemvermoeden schieten beleidsmakers in hun eigen been. Ook de twee hier getoonde startnotities gaan op dat punt in de fout. De ene over schadelijke stoffen noemt überhaupt geen probleem, maar vertelt wel dat er een doel moet worden bereikt en hoe. De andere over onderwijs heeft een uitstekend geformuleerd probleemvermoeden, maar gaat daarna in de fout door te vertellen wat daaraan gedaan moet worden en hoe. Dat hoort te gebeuren in samenspraak met hen die het aangaat. Alleen dan krijg je een gedeelde perceptie van de gewenste en van de ongewenste situatie, alsook van het traject van noodzakelijke beleidsmaatregelen of regels daartussen.

Een systeemfout die hierbij speelt, maar waarvoor ik geen uitwerkingsruimte heb, is de verkeerde mening van kennissturing en processturing. Uitvoerders, handhavers en burgers bij beleidsvorming betrekken hoort thuis in het stelsel van processturing. dat heeft zijn eigen standaarden en principes die begrepen en gerespecteerd moeten worden. In de context van processturing is kennis weliswaar niet overbodig, maar speelt ze een ondersteunende rol. Startnotities hebben net als U&H-toetsen de systeemfout dat ze bedoeld zijn als instrument om op een proces van gezamenlijkheid te sturen, maar fungeren feitelijk voor negenennegentig procent als bastion van kennissturing. En dan ook nog van kennis van de centrale beleidsmakers.

Voor de goede orde wijs ik verder nog op een soort doelformulering die dubbelop fout is. Niet alleen doordat het doel als zodanig wordt geformuleerd, zonder een voorafgaande gedeelde probleemanalyse, maar ook door haar formulering zelf, de woordkeuze. Om er twee willekeurige te noemen:

• “Binnen vijf jaar is het aantal sterfgevallen als gevolg van medische missers in ziekenhuizen met de helft afgenomen.”
• “De werkloosheid in de regio is in 2010 gelijk aan die van het landelijk gemiddelde.”

De fout die u hier ziet luidt: er wordt een probleem geformuleerd in de vorm van een oplossing van dat probleem. En dat mag niet. Als er iets loos is met sterfgevallen als gevolg van medische missers in ziekenhuizen mag een bewindspersoon alleen stellen: ‘Er bereiken mij signalen dat er toch wel erg veel mensen in ziekenhuizen overlijden door medische missers. Dat gaan we onderzoeken en beginnen met alle mensen bijeen te halen die daarover iets verstandigs te melden hebben.’ Pas na ommekomst van:

• een gedegen Omgevingsanalyse, die erin voorziet dat alle relevante uitvoerders, handhavers en betrokken burgers worden ingeschakeld om hun eigen opvattingen over dat probleemvermoeden te geven;
• een voortreffelijke Consultatieronde, die daadwerkelijk alle betrokkenen er via een persoonsgerichte benadering bij betrekt;
• een perfecte Bloemlezing die de oogst van die Consultatieronde vastlegt, als gevolg waarvan de menselijke maat zichtbaar wordt en het draagvlak voor ingrijpende besluiten ontstaat;
• een diepgaande Probleem- en oorzakenanalyse, die het oorzakelijk complex van het door allen gedeelde probleem blootlegt;
• een validatie door Expert meetings, die de meest aangewezen oplossingsrichtingen (politiek-bestuurlijke interventiepunten) indiceert;

is het moment aangebroken om visie, streefbeelden, doelen en acties te formuleren. En of een van de doelen dan nog luidt zoals de bewindspersoon oorspronkelijk formuleerde, is nog maar de vraag.
Ik noem hier elementen uit de standaarden van Uitvoerbaar Beleid Maken van de 'methode Klinkers'. Kortheidshalve verwijs ik daarnaar. Wil men dit soort standaarden niet leren, dan houdt de kwaliteit van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid daar op.

De sprong van beleid naar wetgeving

Graag zou ik nog tientallen aspecten nader willen toelichten. Een aantal van mijn stellingen heb ik kunnen onderbouwen. Andere niet. Het zij zo. Deze notitie is inmiddels lang genoeg.

In dit laatste hoofdstuk heb ik willen uitleggen dat de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid ook onder omstandigheden van symptoombestrijding bevorderd kunnen worden als men bereid is te leren welke wetenschappelijke en praktische principes daaraan ten grondslag liggen. Ten principale, het moet nogmaals worden gezegd, ligt de oorzaak van deze problematiek in ondoordachte politieke besluitvorming. Binnen onze parlementaire democratie valt daar echter niets aan te doen, tenzij de Tweede Kamer eindelijk met het gezicht naar de samenleving, en dus ook naar de uitvoerders en handhavers gaat staan. Zolang dat niet gebeurt, en zolang men doorgaat met regeerakkoorden en hoofdlijnenakkoorden, is verbetering van de beleidstechniek het enige antwoord.

Die verbetering heeft overigens het karakter van een aanzienlijke vereenvoudiging. U&H-toetsen, alsook startnotities, hebben hun tijd gehad. Bovendien werken ze niet. Ze zitten verkeerd in elkaar. Anders zou deze problematiek niet nog steeds bestaan en erger worden. Schaf ze af.

Ga terug naar wat minister Hirsch Ballin in 1991 beoogde: geen wetgeving zonder een daaraan voorafgaande uniforme toets. Leg die toets niet tussen de beleidsfase en de wetgevende fase, maar aan de voorkant van de beleidsfase. Verlang dat die toets alleen maar een probleemvermoeden van enkele zinnen formuleert, waarna onmiddellijk de inschakeling van uitvoerders, handhavers en burgers moet plaatsvinden conform de eisen die ik in dertig jaar heb kunnen formuleren in de 'methode Klinkers'. Dan krijgt u een knap stukje beleid. Een deel daarvan kan wellicht een regelgevend karakter krijgen. De vraag is dan: hoe formuleert u iets van beleidshuize in regelhuize? Welnu, dat gaat als volgt.

Kijk eerst eens naar het onderstaande plaatje. Dat is mijn kijk op wetgevingstechniek, startend bij de door de commissie Hoekstra onderstreepte voorfase, die van het beleid.

Beleid_en_wetgeving

Er is geen ruimte om de herkomst van de zeven punten aan de linkerzijde toe te lichten. Dat is ook niet nodig. Die linkerzijde stelt dat als u beleid ontwerpt op de manier zoals dat hoort, inclusief de juiste inschakeling van uitvoerders, handhavers en burgers, dan krijgt u bij punt 3b een uitstekende formulering van de politieke doelstelling van dat stuk beleid. Uitstekend betekent dus ook: uitvoerbaar, handhaafbaar en van draagvlak voorzien.

Soms, niet altijd, is het nodig om een deel van dat beleid om te zetten in termen van regels. Dat moet u op twee manieren doen. Datgene wat onder 3b is geformuleerd als de door de politiek gewenste (en volgens uitvoerders ook uitvoerbare) situatie wordt door regelmakers en handhavers (die hoe dan ook reeds in de eerste fase hebben meegedaan en nu een tweede beurt krijgen) geanalyseerd op die onderwerpen die in wetgeving moeten worden omgezet. Dat plukken ze uit 3b en plakken het op de enige plek waar dat mag komen te staan: de considerans. Dat is het kostbaarste stukje van de regelgeving: de overweging en redengeving om tot wetgeving over te gaan. De punten 3b en considerans zijn namelijk identiek: ze vormen beide het hart en de ziel; punt 3b het hart en de ziel van beleid, de considerans van de regeling. Beide belichamen waarde. Punt 3b en de considerans geven aan welke waarde de politiek wenst te beschermen. In het huis van het beleid volgt die bescherming door concrete doelen en acties. In het huis van de regeling volgt het beschermen van die waarde door het formuleren van normen. En die staan in de artikelen van de regeling.

De Eerste Kamer en minister Hirsch Ballin opnieuw aan zet?

Hiermee is de cirkel rond. Immers, met het op mijn manier verwoorden van de noodzaak tot het codificeren van de normatieve elementen die aan de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van alle beleid en wetgeving ten grondslag dienen te liggen, ben ik weer terug bij het vertrekpunt, de nota Zicht op wetgeving van minister Hirsch Ballin uit 1991. Die is op dit moment weer minister van Justitie en heeft inzake dit thema te maken met de Eerste Kamer. Die Kamer beoordeelt de kwaliteit van de productie van de Tweede Kamer en is daarmee eigenlijk de enige ‘visitatiecommissie’ met een Grondwettelijke basis. Nu met steun van de besproken Vaste Commissie uit de Eerste Kamer in maart 2007 zo'n vernietigend rapport is geschreven over de onuitvoerbaarheid van beleid en de niet-hanhdhaafbaarheid van regelgeving, zou het in de rede liggen dat zij de minister van Justitie vraagt naar zijn visie over wat in deze studie naar voren is gebracht, en over de rol die Justitie daarin sinds 1991 heeft gespeeld.

Het is denkbaar dat de minister dan volstaat met het geruststellende antwoord dat alles onder controle is, omdat deze materie de aandacht heeft van de Academie voor de Wetgeving, een onder auspiciën van Justitie in september 2001 opgerichte academie.6 Zo'n antwoord zou niet voldoende zijn.7 De Academie voor de Wetgeving besteedt weliswaar aandacht aan deze problematiek, maar is niet in staat om die via haar eigen curriculum succesvol te bestrijden. Ook al doet men zijn uiterste best. De academie heeft namelijk alleen wetgevingsjuristen als leerling. Gelet op de essentie van Hoofdstuk II, namelijk dat de problematiek van de onuitvoerbaarheid en niet-handhaafbaarheid in de grond wordt veroorzaakt door gebrek aan politiek vakmanschap in de Tweede Kamer, zou het niet misstaan om een Academie voor de Uitvoerbaarheid en Handhaafbaarheid op te richten, exclusief bedoeld voor politici. Zonder grondige scholing in de staatkundige, staatsrechtelijke, bestuursrechtelijke en bestuurskundige merites van het politieke vak wordt in de politieke arena meer verknoeid dan wat wetgevingsjuristen - gevormd aan de Academie voor de Wetgeving - ooit zouden kunnen repareren.

De kans dat zo'n academie er ooit komt is overigens gering. Politieke partijen claimen van oudsher dit type vormingswerk voor hun leden. Dat wil zeggen, zij achten een algemene vorming - dus niet vanuit de specifieke partijpolitieke ideologie ingestoken - onwenselijk en zullen ongetwijfeld niet meewerken aan het zenden van hun leden naar een academie die basaal politiek vakmanschap doceert. En daarmee lijkt een betekenisvolle aanpak van deze ernstige problematiek academisch.
________________________________________
1. Het is om die reden ook dat ik mij als lid van de Nationale Conventie in 2006 verzette – vergeefs overigens – tegen een wijziging die de Conventie doorvoerde in wat uiteindelijk de tweede aanbeveling werd. Eerst had de Conventie geoordeeld dat adviesorganen van de regering voor minstens tweederde deel uit uitvoerders zouden moeten bestaan. In de eindversie werd dat gewijzigd in éénderde. Ook dit wijst op een gebrek aan inzicht in de essentie van deze problematiek. Tweederde of éénderde uitvoerders in een adviesorgaan is een verschil van zwart of wit, dag of nacht, goed of fout.
2. Tweede Kamer 1996-1997, 25 085, nrs. 1-2. Deze nota wordt in enkele stukken aangehaald onder de titel Grenzen aan gedogen.
3. In het rapport van de Algemene Rekenkamer van mei 1994 wordt het indirect ook even geduid op p. 30.
4. De AR verwijst hier naar I.E.M. de Vries, Evaluatie instrumentarium Uitvoerings- en Handhavingstoets, Amsterdam: Dijk 12 beleidsonderzoek, 2003.
5. Wellicht ten overvloede nogmaals: die U&H-toets (opgenomen in de Aanwijzingen voor de regelgeving) is een bewerking van de Checklist voor resultaatgericht beleid van het project Naleving. Als de betrokkenen van dat project die toets hadden mogen ontwerpen, had hij er anders uitgezien.
6. Ter gelegenheid van de opening van het academiejaar 2002-2003, en de opening van de Tweede Fase van de Academie voor de Wetgeving, hield Harrie Borghouts, Commissaris van de Koningin in Noord-Holland, en daarvoor als secretaris-gebraal van Justitie betrokken bij de oprichting van de Academie, een inleiding. Daarin maakt hij o.m. melding van mijn opvattingen, zoals neergelegd in Publiek Management van augustus 2002.
7. Ook zal het onvoldoende zijn als hij verwijst naar zijn brief van 26 juli 207, waarin hij het rapport Naar een responsieve overheid aanbiedt aan de voorzitter van de Tweede Kamer. Dat rapport van een interdepartementale werkgroep schetst de contouren van een plan voor internetconsultatie bij de voorbereiding van regelgeving. Los van het feit dat typefouten, voetnoten op verkeerde pagina's en onbegrijpelijke zinnen het lezen van dat stuk niet tot een aangenaam tijdverdrijf maken, kan het niet dienen ter compensatie van de onuitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidsproblematiek. Het is namelijk voor honderd procent een stuk dat thuishoort onder de noemer inspraak: men kan in de toekomst via internet commentaar geven op een reeds door departementen kant en klaar ontworpen wetgeving voordat die naar het kabinet gaat. Dat is dus ver verwijderd van 'betrokkenheid in een zo vroeg mogelijk stadium'.