Bestuur en Beleid Nederland Uitvoerbaar en Handhaafbaar Beleid Interactief beleid en de goede bedoelingen

Interactief beleid en de goede bedoelingen

door Peter Hovens (05-11-07)

Betrokkenheid van de samenleving
Steeds meer overheidsorganisaties kiezen ervoor om bij het opstellen van nieuw beleid op de een of andere manier de bevolking daarbij te betrekken of in ieder geval organisaties die in het betreffende beleidsveld actief zijn. Vroeger was dat niet vanzelfsprekend. Betrokkenheid van burgers bleef doorgaans beperkt tot de wettelijk verplichte inspraakprocedures. Tegenwoordig is het op de een of andere manier consulteren van inwoners meer gemeengoed. Politici begrijpen dat het nuttig en noodzakelijk is om opvattingen die in de samenleving leven mee te nemen bij de voorbereiding van beleid. Men noemt dat ook wel interactieve beleidsontwikkeling.

Alle goede bedoelingen ten spijt heeft men echter zelden besef van hoe men het consulteren van burgers moet gebruiken om het beleid vorm te geven. Aan gesprekken met beleidsmakers ontleen ik drie oorzaken daarvan. De eerste heeft te maken met gebrek aan kennis over beleidsprocessen, de tweede ligt verscholen in de ambtelijke (en ook bestuurlijke) cultuur en de derde heeft betrekking op het politiek-ambtelijke systeem.

Gebrek aan kennis
Enkele decennia geleden was het normaal om een beginnend ambtenaar naar de bestuursacademie te sturen om daar het vak van ‘ambtenaar’ te leren. Toen bestonden nog de meerjarige opleidingen Gemeente-administratie I en II (GAI en GAII) en Gemeentefinanciën (GF). Vandaag de dag gebeurt dat niet meer. De veronderstelling is dat iemand met een hbo- of academische opleiding over voldoende kennis en vaardigheden beschikt om zijn of haar (beleids)werk naar behoren te doen. De praktijk laat zien dat ambtenaren met een juridische achtergrond weinig begrijpen van openbare financiën en dat mensen met een economische achtergrond geen idee hebben van de taken en verantwoordelijkheden van bijvoorbeeld een gemeenteraad. Misschien heeft dat te maken met het groeien van de omvang van de ambtelijke organisaties door gemeentelijke herindelingen of een toenemend takenpakket. Dit dwingt de organisaties om de werkzaamheden steeds verder te differentiëren en te specialiseren, terwijl vroeger ambtenaren allround moesten zijn en breed inzetbaar. Door deze ontwikkeling komen ambtenaren steeds verder van de politieke en maatschappelijke werkelijkheid te staan en kunnen ze hun werkzaamheden minder goed plaatsen in het geheel. Juist in een dergelijke situatie is het niet verkeerd om (beginnende) ambtenaren weer het vak van ambtenaar te leren.

In het licht van de hierboven beschreven ontwikkeling is het niet vreemd dat tegenwoordig van beleidsmedewerkers wordt gevraagd om over sterke inhoudelijke en specifieke kennis te beschikken. Dat heeft de volgende twee consequenties. In de eerste plaats weet de beleidsmedewerker als specialist op zijn vakgebied ‘alles’ en voelt daardoor niet de noodzaak om met de samenleving te communiceren. Hooguit met zijn leidinggevende die het wellicht nog beter weet. In de tweede plaats heeft die medewerker weliswaar kennis op zijn vakgebied, maar geen weet van het organiseren van een beleidsproces. De bescherming van het eigen weten en de onbekendheid met het maken van beleid leiden ertoe dat men eerst een beleidsdocument opstelt en pas daarna contact met de samenleving legt. Op zoek naar draagvlak, maar eigenlijk naar bevestiging van het eigen gelijk. Als dat laatste uitblijft gaat men in de verdediging. Hooguit wordt er een punt en een komma aangepast, maar het in het gemeentehuis gefabriceerde beleidswerk blijft intact.
Ik heb wel eens meegemaakt dat een beleidsnota bijlagen bevatte met gespreksverslagen en notulen van bijeenkomsten met sleutelfiguren. Ik kon alleen niet het verband leggen tussen enerzijds de inhoud van de nota en anderzijds de opvattingen van de mensen uit het veld. Een opmerking van mijn kant dat ik het gevoel had dat de ene ambtenaar de gesprekken had gevoerd en dat een andere ambtenaar los daarvan de nota had opgesteld, leverde slechts meewarige blikken op.
Hoe dan ook, van beleidsambtenaren verwacht men dat ze in staat zijn om een kwalitatief goede beleidsnota schrijven, omdat ze veel verstand hebben van het vakgebied. Waar men minder of geen verstand van heeft is het van het organiseren van een interactief beleidsproces. Dat is een curieus gegeven: een beleidsmedewerker die geen verstand heeft van beleid maken. Ook hier geldt dat men onvoldoende begrijpt dat de functie van ambtenaar een vak is en dat die van beleidsambtenaar een bijzonder vak is. Het is simpelweg een gebrek aan opleiding.

De ambtelijke en politieke cultuur als hindermacht
Verantwoord interactief beleid maken vereist dat de goede dingen worden gedaan en dat de goede dingen ook goed worden gedaan. In gesprekken met ambtenaren maak ik telkens weer mee dat ze meteen begrijpen dat bepaalde stappen in een beleidsproces nodig zijn en die onderschrijven ze ook. Het wordt pas problematisch wanneer je gaat uitleggen wat men moet doen om de goede dingen ook goed te doen.
Kort geschetst gaat het om het volgende. Een beleidsproces begint met een vermoeden dat er in de samenleving iets niet deugt en dat het initiatief om dat aan te pakken op het bordje van de overheid ligt. Problemen die om een oplossing vragen zijn vaak complex, het gaat dan over meer dan een losliggende stoeptegel. Effectieve oplossingen kunnen pas worden bedacht nadat de problemen in hun oorzaken zijn geanalyseerd. Men moet beseffen dat problemen vele gezichten kennen en dat geldt ook voor de oplossingen. Om al die gezichten te leren kennen is het noodzakelijk dat vele sleutelfiguren worden geraadpleegd. Afhankelijk van het onderwerp denken we hierbij toch al gauw aan aantallen van 100 tot misschien wel 1000 personen. Het is dit gegeven dat bij bestuurders en ambtenaren de rillingen over de rug doen lopen. Zij willen processen beheersen, geen risico’s nemen, politici niet in problemen brengen. De gebruikelijke reactie om interactieve processen te trekken met a) zelf eerst een oplossing bedenken en die b) met zo weinig mogelijk mensen communiceren doet ernstig tekort aan het werkelijke probleemoplossend vermogen van dergelijke processen. Dé werkelijkheid, zo die al bestaat, komt onvoldoende in beeld bij een beperkt aantal raadplegingen. Een heleboel zinnige ervaringen over aspecten van de problematiek, van de oorzaken en ook van mogelijke oplossingen blijven daardoor buiten beeld. Dat leidt tot een gebrekkige analyse en daarmee tot onvolkomen effectieve maatregelen om de problematiek aan te pakken. We gaan bij de methode Klinkers dan ook altijd uit van het principe ‘eerst divergeren en dan convergeren’.

Hieronder ziet u een schematische weergave van een gebrekkige probleem- en oorzakenanalyse. Het lukt niet om een adequate analyse te maken, omdat een zo volledig mogelijk beeld van de werkelijkheid ontbreekt. Men heeft maar de helft van de informatie en daarmee is de analyse te beperkt, waardoor effectieve oplossingen buiten beeld blijven. In dit schema krijgt men zelfs geen zicht op de diepstliggende oorzaak. De beleidsmaatregelen zullen dan ook tekortschieten; het symptoom zal niet worden weggenomen. Met andere woorden het maatschappelijk probleem wordt niet of nauwelijks bestreden. De overheid faalt. 

Gebrekkige_oorzakenanalyse

Nadat we een probleem- en oorzakenanalyse hebben gemaakt kunnen we de stap zetten naar het opstellen van een visie en strategie. De kwaliteit daarvan hangt net als de analyse af van de mate waarin de werkelijkheid in beeld is gebracht. De visie is een korte en scherpe beschrijving van het punt op de horizon waar we uiteindelijk willen uitkomen. Onderstaande figuur laat zien dat de hoogte van de top (= kwaliteit visie) toeneemt naarmate de basis (= gekende werkelijkheid) breder is.

Gebrekkige_visie


We kunnen dit ook vergelijken met de manier waarop we met modellen omgaan om de complexe werkelijkheid beter te begrijpen en te verklaren.1 We gaan de werkelijkheid vereenvoudigen door bepaalde aspecten uit te sluiten, te isoleren. Dat kan men op twee manieren doen. Door op het concrete niveau factoren uit te sluiten (idealiseren), zoals het toepassen van een ceteris paribus of een ceteris abscentibus  of door te abstraheren naar een hoger niveau. In het eerste geval verliezen we relevante gegevens, in het tweede geval houden we die vast. Daarom kunnen we bij idealiseren gemakkelijk tot onware conclusies komen, terwijl we bij het abstraheren ‘de waarheid’ binnen boord houden. Dat betekent vervolgens ook dat we bij concretisering vanuit een abstractie de aansluiting met de werkelijkheid kunnen maken. Na een idealiseringsoperatie zal dat niet lukken. Dan is het ook niet vreemd dat activiteiten, projecten in de praktijk mislukken en dat wetgeving niet of slecht uitvoerbaar blijkt te zijn.

Idealiseren_en_abstraheren


Vergelijkbaar met bovenstaande modelmatige aanpak op basis van idealisering is het volgende. In de periode 1970 tot 1980 gaf de interdepartementale Commissie voor de Ontwikkeling van de Beleidsanalyse (COBA) leiding aan het departementale denken en handelen in doelstellingenanalyse. Het was een grote stap vooruit in de constructie van deductief geformuleerde doelbomen.2 Echter, er zat in de zogeheten COBA-methode een methodologische fout, liggend vóór het moment waarop de deductie begon. Wat niet klopte aan de COBA-techniek was de inductieve kant die vooraf ging aan het moment waarop een hoofddoel werd geformuleerd. Zo’n hoofddoel kwam namelijk tot stand vanuit een ambtelijke en politiek wenselijke gedachten, die impliciet tot stand kwamen door wat ik hiervoor ‘idealiseren’ heb genoemd.

COBAPlaatje: COBA.jpg


Het politiek-ambtelijke systeem
Wanneer ik bovengenoemde opvattingen inbreng in discussies met ambtenaren en politici komen steeds weer de zogenaamde ‘ja, maar …vragen’ op tafel. Men begrijpt het wel, maar toch is er iets dat hen ervan weerhoudt om de breedte op te zoeken (divergeren). Natuurlijk heeft dat te maken met de eerder genoemde cultuur, maar het zit waarschijnlijker dieper. Het antwoord vinden we in de systeemtheorie. Organisaties kunnen alleen blijven bestaan als ze zich aanpassen aan veranderende omstandigheden. Maar aanpassen betekent zelf veranderen en dat staat op gespannen voet met de inherente drive van een organisatie om zichzelf in stand te houden. Elke organisatie heeft namelijk een interne ordening nodig die systeembehoud dient: structuren die inperken welke beslissingen uit welke voorgaande beslissingen kunnen volgen, waarover de Duitse socioloog Niklas Luhmann diepgaand heeft geschreven. Wanneer een organisatie zich echter geheel afsluit voor de omgeving dan volgt helemaal geen aanpassing. Als een mammoettanker het signaal krijgt om lichtjes bij te sturen, dan lukt dat wel, maar als die tanker dat negeert en daarna opnieuw de opdracht krijgt om bij te sturen, dan wordt dat lastiger. Als dat enige tijd zo doorgaat dan wordt van de tanker een draai van 180 graden gevraagd en dat is een onmogelijke opgave.

De oplossing
De oplossing kunnen we niet bereiken door het systeem te veranderen, want dat zal niet lukken. We moeten het zoeken bij het veranderen van het verstand én gevoel van de gezagsdragers. Het verstand kunnen we beïnvloeden door hen blijvend te wijzen om op een andere manier van beleid te maken. Hier ligt een opdracht voor bestuurskundige adviseurs die hun vak verstaan. Let wel, het gaat om externe adviseurs. Mijn ervaring is dat zoiets van binnenuit niet lukt. Die adviseurs zullen hun steentje kunnen bijdragen door onderwijs te verzorgen in het maken van uitvoerbaar beleid. We kunnen het gevoel van gezagsdragers beïnvloeden door te laten zien tot welke resultaten een volgens de standaarden uitgevoerd interactief beleidsproces leiden: het – dankzij een breed draagvlak – realiseren van maatschappelijke resultaten, die aansluiten bij de behoefte van de samenleving. Er zijn voorbeelden genoeg.


1 Rol, Menno, Abstractie in het economisch denken: relevantie voor beleid, In: Algemeen Nederlands Tijdschrift voor wijsbegeerte, Van Gorcum, juli 2005, pp. 224-240.
2 Zie voor een extensieve behandeling van het begrip ‘doelboom’ G. Kuypers, ‘Beginselen van beleidsontwikkeling’, delen a en b, Coutinho, Muiderberg 1980. Zie ook A. Hoogerwerf (red.), Overheidsbeleid, Samsom Uitgeverij Alphen a/d Rijn 1978.